写在前面的话：本文发表于《中国不动产》2020年第9期，根据三明某地的一个行政诉讼案件来写的。目前法律层面确未对土地调查成果的效力予以明确，仅明确调查成果的使用范围和根据，在没有登记簿记载的时候，应以二调等调查成果为依据，这是没有疑问的。从法律上说，对外效力一定是高于对内效力的，这是法律的社会控制的作用使然，维护社会稳定和交易安全的需要。应认为调查成果只有对内审批管理上的效力，行政管理机关不能违反该调查成果进行管理和审批。
地方有个案例，某地块系解放前国民党流亡政府机构所在地，解放后被部队医院征用。80年代部队将医院土地及房产移交给当地政府，政府整体调拨给机关事务管理局。县政府于1991年为机关事务管理局办理了土地使用权登记，用地类别为机关用地。第二次全国土地调查及历次年度变更调查将该地块尚未建设的部分认定为农用地，林业部门也将该地块认定为林地。2016年地方政府将该地块收回并出让给开发商。开发商由于资金紧缺迟迟未能动工，为逃避责任起诉地方政府未办理农用地转用手续即出让土地违法。法院要求自然资源主管部门明确该地块的地类和用途。该案件涉及土地调查对地类的认定与不动产登记记载的效力冲突，笔者试析如下。
土地调查是一项基础性和公益性工作, 其目的是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据。早在1986年《土地管理法》就明确建立土地调查统计制度，由县级以上人民政府土地管理部 门会同有关部门进行土地调查统计。2008年国务院《土地调查条例》及实施办法进一步明确，土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查。国家每10年进行一次全国土地调查，每年进行土地变更调查。全国土地调查是国家对全国城乡各类土地进行的全面调查。土地变更调查是在全国土地调查的基础上，根据城乡土地利用现状及权属变化情况，随时进行城镇和村庄地籍变更调查和土地利用变更调查，并定期进行汇总统计。实际上土地利用变更调查早在1996年已经开展。第二次全国土地调查于2007年7月1日全面启动，于2009年完成。2010年开始，土地变更调查在第二次全国土地调查基础上开展，利用相关土地利用现状数据和遥感影像数据与本年度最新正射影像图数据库套合，作为本年度变更调查流量数据。土地调查是对土地的地类、位置、面积、分布等自然属性和土地权属等社会属性及其变化情况，以及永久基本农田状况进行的调查、监测、统计、分析的活动，包括土地利用现状及变化情况、土地权属及变化情况。《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》明确，第二次全国土地调查的主要内容包括：在全国范围内利用遥感等先进技术，逐地块实地调查土地的地类和面积，掌握全国耕地、园地、林地等各类用地的分布和利用状况。《国土资源部关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》规定，各地要严格执行土地利用分类标准，依据土地利用现状进行地类认定。《第二次全国土地调查总体方案》规定要以1:1万比例尺为主，以县区为基本单位，按照统一的土地调查技术标准，实地调查城镇以外的每块土地的地类、位置、范围、面积、分布等利用状况，查清各类土地的分布和利用现状。《第二次全国土地调查技术规程》要求，对地类的调查要利用 DOM 和已有土地调查成果等资料，按现状实地调查地类及其界线，调查至《土地利用现状分类》的二级类。可以看出，土地调查对地类的调查认定是以利用现状为主，不排除已经出让批准建设但在调查时尚未开始使用土地的情形。如果因此将该土地登记为林地或耕地将导致调查数据的失真。为了确保数据的准确性和现势性，国家还要求全国土地调查及年度土地变更调查对土地地类的调查认定除了根据土地利用的现状，还要结合本年度建设用地审批、土地整理、复垦开发等情况全面查清本年度内全国各类土地利用变化情况。《土地管理法》（1986年）明确，国有土地由县级以上 地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。土地登记是土地管理部门代表政府依法确认土地权利归属关系的行为。类似托伦斯登记制度，登记机关对土地登记进行实质性审查，土地权利一经登记，便有不可推翻的效力。2008年施行的《物权法》则将登记与行政确认区分开来，将登记作为物权法定公示手段，规定不动产登记簿是物权归属和内容的根据，明确了登记簿的权利正确性推定原则。所谓权利正确性推定，是指在不动产登记簿上记载某人享有某项物权，法律推定物权的登记状态与物权的真实状态及实体法上的权利一致，其权利内容以不动产登记簿上证明为准。最高人民法院物权法司法解释进一步明确，不动产登记（簿）在不动产物权的归属和内容的认定上具有权利推定的法律效力，法律推定不动产登记簿上记载的不动产权属状况以及权利限制事项与真实情况保持一致。这是德国、瑞士等国普遍承认的原则。经依法公布的土地调查成果应用于自然资源管理的各方面，是编制国民经济和社会发展规划及自然资源规划、管理、保护和利用的基础和依据。建设用地报批、土地整治项目立项以及其他需要使用土地基础数据与图件资料的活动、各级土地利用总体规划修编，应当以经国家确定的土地调查成果为依据。《土地管理法》还规定，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。这里的依据应是从行政管理和审批的角度提出的，对土地管理部门依法行政具有内部约束力。从法律效力上看，国家对调查成果并未赋予如登记般明确的对外法律效力。《土地调查条例》特别规定，土地调查成果应当规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据，其原因在于农村土地调查比例尺为1:10000，对权属的调查比较粗糙，以现状地类为重点，调查的精度远远不如不动产登记。土地登记时需要提交权属来源材料和权籍调查资料，根据权籍调查资料的实际用途和权属来源材料的批准用途来确定土地用途，比如实际用途为农用地，则必须履行农用地转用报批手续，根据规划允许或批准将该地块实际用途转为建设用地。在没有登记或批准文件时，按照调查成果认定土地的用途。但如果已经不动产登记，则登记对外的物权公示效力大于行政机关的内部管理。土地登记簿记载的权利归属和地类等事项的效力高于土地调查成果。即使登记簿记载与事实不一致，也必须依据一定的法律程序如更正登记或民事诉讼、仲裁等司法程序推翻，不动产登记机构不能直接推翻其登记推定力，更不用说土地调查了。从这点上看，在不动产登记对地类的认定与调查冲突时，应以登记簿的记载为准。为了利于全国城乡土地的统一管理和土地调查成果的扩大应用，原国土资源部1984年发布《土地利用现状分类及含义》，1989 年9月发布《城镇土地分类及含义》。在此基础上2002年发布了《全国土地分类》（过渡期间适用）分类体系，2007年发布了《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007），并按照此分类体系开展了第二次全国土地调查。具体到本案，土地登记时间为1991年，是由县级人民政府对土地使用权的行政确认，机关用地在《城镇土地分类及含义》中属于文化、体育、娱乐、机关、科研、设计、教育、医卫等公共建筑用地类别，是指行政及事业机关等用地，当然是建设用地，无需进行农用地转用即可进行土地利用。